Erwägungen (4 Absätze)
E. 17 Freiheits- und Grundrechte 1 Libertà e diritti fondamentali Giorni di riposo pubblici. Libertà economica. Orari di aper- tura dei negozi. Competenza dei comuni.
– La limitazione degli orari di apertura dei negozi restringe la libertà economica e necessita pertanto di una base le- gale (cons. 1).
– La LGRP lascia ai comuni la libertà di legiferare sugli orari di apertura dei negozi (cons. 2).
– In assenza di una legge in senso formale, l’esecutivo co- munale non può vietare l’apertura dei negozi durante le feste, invocando la LGRP (cons. 3a). Öffentliche Ruhetage. Wirtschaftsfreiheit. Ladenöffnungs- zeiten. Zuständigkeit der Gemeinden.
– Die Beschränkung der Ladenöffnungszeiten stellt eine Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit dar, welche einer gesetzlichen Grundlage bedarf (E.1).
– Das RTG überlässt es den Gemeinden, die Ladenöff- nungszeiten gesetzlich zu regeln (E.2).
– Mangels eines formellen Gesetzes kann die Gemeinde- exekutive gestützt auf das RTG das Offenhalten der Lä- den während den Feiertagen nicht verbieten (E.3a). Considerandi:
1. La libertà economica garantita ora dall’art. 27 cpv. 1 CF e precedentemente dall’art. 31 della vCF (allora denominata li- bertà di commercio e d’industria) protegge ogni attività econo- mica privata esercitata a titolo professionale, volta al consegui- mento di un guadagno o di un reddito (DTF 128 I 29 cons. c/aa, 125 I 267 cons. 2b, 276 cons. 3a e 124 I 310 cons. 3a). Essa include in particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a un’attività economica privata e il suo libero esercizio (art. 27 cpv. 2 CF). Questa garanzia costituzionale può essere invocata per con- testare misure statali che limitano l’attività lucrativa del cittadino (DTF 121 I 328 cons. 2a), segnatamente questi può appellarsi al di- ritto menzionato per opporsi alla limitazione degli orari di apertura del proprio commercio (DTF in: ZBl 88/1987 pag. 451). La libertà 1
E. 18 1/1 Freiheits- und Grundrechte PVG 2004 economica non impedisce tuttavia ai cantoni di apportare delle re- strizioni di polizia al diritto di esercitare liberamente un’attività economica al fine di tutelare l’ordine pubblico, la salute, i buoni costumi e la buona fede nei rapporti commerciali come pure di prevedere delimitazioni fondate su motivi di politica sociale. Con- formemente all’art. 36 CF, le restrizioni dei diritti fondamentali (e quindi anche della libertà economica) devono però avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. Le restrizioni devono poi es- sere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di di- ritti fondamentali altrui. Esse devono essere proporzionate allo scopo. I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza.
2. a) Per limitare la libertà economica dell’istante, il co- mune convenuto invoca la diretta applicazione della legge canto- nale sui giorni di riposo pubblici (gli articoli di legge citati in se- guito si riferiscono tutti alla LGRP). Tale normativa stabilisce i giorni di riposo pubblici e regola la protezione della quiete pub- blica in questi giorni. La legge distingue tra i giorni di riposo pub- blici e le feste grandi. Sono considerati giorni di riposo pubblici, le domeniche e le feste di Capodanno, Venerdì Santo, Lunedì di Pa- squa, Ascensione, Lunedì di Pentecoste, Natale e Santo Stefano (art. 2 cpv. 1). Le feste grandi sono il Venerdì Santo, la Domenica di Pasqua, la Domenica di Pentecoste, la Festa federale di pre- ghiera e il Giorno di Natale (art. 2 cpv. 2). Le autorità comunali sono autorizzate a designare per il loro territorio altre feste con- fessionali quali giorni di riposo locali (art. 3). La distinzione tra giorni di riposo pubblici e feste grandi si traduce nella particolare salvaguardia della quiete pubblica che caratterizza queste ultime. In generale, giusta l’art. 4, nei giorni di riposo pubblici sono vietate tutte le attività atte a disturbare la quiete e la dignità proprie di questi giorni oppure il culto divino o a offendere i sentimenti reli- giosi altrui, segnatamente: manifestazioni, lavori e attività cau- santi rumore o connessi con altre immissioni di disturbo, soprat- tutto nelle vicinanze delle chiese durante i culti divini, lavori di costruzione, scavo o simili, lavori nei campi e nei boschi e la ven- dita ambulante. Accanto a queste restrizioni generali, nelle feste grandi sono inoltre vietati gli spettacoli, le rappresentazioni tea- trali, i balli pubblici, gli esercizi di tiro e le manifestazioni sportive. Le eccezioni al principio della quiete pubblica sono oggetto dell’art. 6. Conformemente a questo disposto, nei giorni di riposo pubblici sono consentiti specialmente i lavori necessari in stabili-
E. 19 1/1 Freiheits- und Grundrechte PVG 2004 menti e imprese che dipendono da un esercizio ininterrotto, i la- vori agricoli dipendenti dalle condizioni atmosferiche, per quanto vi sia pericolo di deprezzamento o di rovina del raccolto, i servizi e i lavori, per quanto necessari al mantenimento dell’offerta tu- ristica e i soccorsi. La regolamentazione a norma di legge degli orari di apertura dei negozi, resta riservata ai comuni (art. 7).
b) Per l’esecutivo comunale le riserve di cui agli art. 3 e 7 si riferirebbero unicamente alla possibilità per i comuni di stabilire dei giorni di riposo locali e di regolamentare gli orari di apertura dei negozi in questi giorni. Questa restrittiva concezione non trova alcun riscontro nelle relative disposizioni cantonali. Per i negozi in generale, la legge non prevede alcuna restrizione di sorta. Tali at- tività commerciali non fanno, infatti, parte delle eccezioni elencate all’art. 4 e tanto meno sono oggetto dell’elenco delle attività espressamente vietate durante le feste grandi di cui all’art. 5. Il fatto che l’art. 4 cpv. 1 lett. d vieti espressamente la vendita ambulante lascia supporre, al contrario, che quella al dettaglio sia permessa. E’ comunque indubbio che l’elenco delle attività vietate in gene- rale nei giorni di riposo pubblici e di quelle proibite in sovrappiù durante le feste grandi non sia esaustivo, come pure incompleto è l’elenco delle eccezioni di cui all’art. 6. Concretamente, nulla la- scia intendere che i negozi sottostiano ad un preciso divieto can- tonale. Anzi, la riserva di cui all’art. 7 permette di concludere pro- priamente il contrario. Se nella legge sui giorni di riposo pubblici viene previsto che siano i comuni a regolare gli orari di apertura dei negozi, questa disposizione non può che riferirsi soprattutto agli orari di apertura durante le feste. Questo significa che spetta ai comuni statuire sulla materia, non sussistendo alcuna regola- mentazione al proposito a livello cantonale. Già nel proprio Mes- saggio dell’11 febbraio 1985, il Governo cantonale riteneva di do- ver lasciare ai comuni – senza alcuna restrizione di sorta – la competenza per decidere sugli orari di apertura dei negozi nei gior- ni di riposo. Essendo poi il fabbisogno di ogni comune diverso da un altro, non si giustificava alcuna regolamentazione partico- lare a livello cantonale (cfr. Messaggio del Governo al Gran Con- siglio 1985–1986 pag. 21). Questa riserva veniva delucidata anche in occasione dei dibattimenti parlamentari. La competenza di legi- ferare in materia di orari di apertura dei negozi veniva con la nuova legge delegata interamente ai comuni, senza alcuna limita- zione cantonale. In questo contesto i comuni erano liberi di vietare qualsiasi apertura o di stabilire invece determinati orari di aper- tura per gli esercizi necessari al mantenimento dell’offerta turi-
1/1 Freiheits- und Grundrechte PVG 2004
E. 20 stica (Protocollo del Gran Consiglio del maggio 1985, pag. 152). Ne consegue che la tesi dell’autorità comunale, stando alla quale il di- vieto di tenere aperti i negozi durante le feste grandi si imporrebbe in applicazione della legislazione cantonale, si rivela manifesta- mente errata.
3. a) Il comune convenuto non si è dotato di una regola- mentazione propria sugli orari di apertura dei negozi ed in parti- colare in merito alla loro possibile apertura durante i giorni di ri- poso pubblici e le feste grandi. Unica disposizione comunale a questo riguardo è la decisione 24 marzo 2004 del municipio “di non autorizzate l’apertura ai negozi del paese durante la giornata del Venerdì Santo, 9 aprile 2004”. Per rientrare nelle competenze del municipio, lo scritto del 24 marzo 2004 dovrebbe essere un’or- dinanza d’esecuzione giusta l’art. 28 lett. 1a dello Statuto comu- nale. Non esistendo a livello comunale alcuna legge sull’apertura dei negozi e non essendo la questione regolamentata a livello can- tonale, lo scritto in oggetto non può però essere un provvedi- mento esecutivo, giacché sprovvisto di una qualsiasi base legale. Giusta l’art. 18 dello Statuto comunale, è all’assemblea comu- nale che spetta il compito di promulgare le leggi comunali. In as- senza di rispettive disposizioni comunali, forza è di costatare che la questione degli orari di apertura dei negozi nel comune in og- getto non è stata regolamentata. Per quanto è stato esposto nei considerandi che precedono, in assenza di un’esplicita base le- gale, il libero esercizio dell’attività economica dell’istante non po- teva essere limitato. Non essendo incorso in alcuna violazione di disposizioni legali, è evidente che al ricorrente non poteva neppure essere accollata una multa. U 04 58 Sentenza del 31 agosto 2004
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17 Freiheits- und Grundrechte 1 Libertà e diritti fondamentali Giorni di riposo pubblici. Libertà economica. Orari di aper- tura dei negozi. Competenza dei comuni.
– La limitazione degli orari di apertura dei negozi restringe la libertà economica e necessita pertanto di una base le- gale (cons. 1).
– La LGRP lascia ai comuni la libertà di legiferare sugli orari di apertura dei negozi (cons. 2).
– In assenza di una legge in senso formale, l’esecutivo co- munale non può vietare l’apertura dei negozi durante le feste, invocando la LGRP (cons. 3a). Öffentliche Ruhetage. Wirtschaftsfreiheit. Ladenöffnungs- zeiten. Zuständigkeit der Gemeinden.
– Die Beschränkung der Ladenöffnungszeiten stellt eine Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit dar, welche einer gesetzlichen Grundlage bedarf (E.1).
– Das RTG überlässt es den Gemeinden, die Ladenöff- nungszeiten gesetzlich zu regeln (E.2).
– Mangels eines formellen Gesetzes kann die Gemeinde- exekutive gestützt auf das RTG das Offenhalten der Lä- den während den Feiertagen nicht verbieten (E.3a). Considerandi:
1. La libertà economica garantita ora dall’art. 27 cpv. 1 CF e precedentemente dall’art. 31 della vCF (allora denominata li- bertà di commercio e d’industria) protegge ogni attività econo- mica privata esercitata a titolo professionale, volta al consegui- mento di un guadagno o di un reddito (DTF 128 I 29 cons. c/aa, 125 I 267 cons. 2b, 276 cons. 3a e 124 I 310 cons. 3a). Essa include in particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a un’attività economica privata e il suo libero esercizio (art. 27 cpv. 2 CF). Questa garanzia costituzionale può essere invocata per con- testare misure statali che limitano l’attività lucrativa del cittadino (DTF 121 I 328 cons. 2a), segnatamente questi può appellarsi al di- ritto menzionato per opporsi alla limitazione degli orari di apertura del proprio commercio (DTF in: ZBl 88/1987 pag. 451). La libertà 1
18 1/1 Freiheits- und Grundrechte PVG 2004 economica non impedisce tuttavia ai cantoni di apportare delle re- strizioni di polizia al diritto di esercitare liberamente un’attività economica al fine di tutelare l’ordine pubblico, la salute, i buoni costumi e la buona fede nei rapporti commerciali come pure di prevedere delimitazioni fondate su motivi di politica sociale. Con- formemente all’art. 36 CF, le restrizioni dei diritti fondamentali (e quindi anche della libertà economica) devono però avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. Le restrizioni devono poi es- sere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di di- ritti fondamentali altrui. Esse devono essere proporzionate allo scopo. I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza.
2. a) Per limitare la libertà economica dell’istante, il co- mune convenuto invoca la diretta applicazione della legge canto- nale sui giorni di riposo pubblici (gli articoli di legge citati in se- guito si riferiscono tutti alla LGRP). Tale normativa stabilisce i giorni di riposo pubblici e regola la protezione della quiete pub- blica in questi giorni. La legge distingue tra i giorni di riposo pub- blici e le feste grandi. Sono considerati giorni di riposo pubblici, le domeniche e le feste di Capodanno, Venerdì Santo, Lunedì di Pa- squa, Ascensione, Lunedì di Pentecoste, Natale e Santo Stefano (art. 2 cpv. 1). Le feste grandi sono il Venerdì Santo, la Domenica di Pasqua, la Domenica di Pentecoste, la Festa federale di pre- ghiera e il Giorno di Natale (art. 2 cpv. 2). Le autorità comunali sono autorizzate a designare per il loro territorio altre feste con- fessionali quali giorni di riposo locali (art. 3). La distinzione tra giorni di riposo pubblici e feste grandi si traduce nella particolare salvaguardia della quiete pubblica che caratterizza queste ultime. In generale, giusta l’art. 4, nei giorni di riposo pubblici sono vietate tutte le attività atte a disturbare la quiete e la dignità proprie di questi giorni oppure il culto divino o a offendere i sentimenti reli- giosi altrui, segnatamente: manifestazioni, lavori e attività cau- santi rumore o connessi con altre immissioni di disturbo, soprat- tutto nelle vicinanze delle chiese durante i culti divini, lavori di costruzione, scavo o simili, lavori nei campi e nei boschi e la ven- dita ambulante. Accanto a queste restrizioni generali, nelle feste grandi sono inoltre vietati gli spettacoli, le rappresentazioni tea- trali, i balli pubblici, gli esercizi di tiro e le manifestazioni sportive. Le eccezioni al principio della quiete pubblica sono oggetto dell’art. 6. Conformemente a questo disposto, nei giorni di riposo pubblici sono consentiti specialmente i lavori necessari in stabili-
19 1/1 Freiheits- und Grundrechte PVG 2004 menti e imprese che dipendono da un esercizio ininterrotto, i la- vori agricoli dipendenti dalle condizioni atmosferiche, per quanto vi sia pericolo di deprezzamento o di rovina del raccolto, i servizi e i lavori, per quanto necessari al mantenimento dell’offerta tu- ristica e i soccorsi. La regolamentazione a norma di legge degli orari di apertura dei negozi, resta riservata ai comuni (art. 7).
b) Per l’esecutivo comunale le riserve di cui agli art. 3 e 7 si riferirebbero unicamente alla possibilità per i comuni di stabilire dei giorni di riposo locali e di regolamentare gli orari di apertura dei negozi in questi giorni. Questa restrittiva concezione non trova alcun riscontro nelle relative disposizioni cantonali. Per i negozi in generale, la legge non prevede alcuna restrizione di sorta. Tali at- tività commerciali non fanno, infatti, parte delle eccezioni elencate all’art. 4 e tanto meno sono oggetto dell’elenco delle attività espressamente vietate durante le feste grandi di cui all’art. 5. Il fatto che l’art. 4 cpv. 1 lett. d vieti espressamente la vendita ambulante lascia supporre, al contrario, che quella al dettaglio sia permessa. E’ comunque indubbio che l’elenco delle attività vietate in gene- rale nei giorni di riposo pubblici e di quelle proibite in sovrappiù durante le feste grandi non sia esaustivo, come pure incompleto è l’elenco delle eccezioni di cui all’art. 6. Concretamente, nulla la- scia intendere che i negozi sottostiano ad un preciso divieto can- tonale. Anzi, la riserva di cui all’art. 7 permette di concludere pro- priamente il contrario. Se nella legge sui giorni di riposo pubblici viene previsto che siano i comuni a regolare gli orari di apertura dei negozi, questa disposizione non può che riferirsi soprattutto agli orari di apertura durante le feste. Questo significa che spetta ai comuni statuire sulla materia, non sussistendo alcuna regola- mentazione al proposito a livello cantonale. Già nel proprio Mes- saggio dell’11 febbraio 1985, il Governo cantonale riteneva di do- ver lasciare ai comuni – senza alcuna restrizione di sorta – la competenza per decidere sugli orari di apertura dei negozi nei gior- ni di riposo. Essendo poi il fabbisogno di ogni comune diverso da un altro, non si giustificava alcuna regolamentazione partico- lare a livello cantonale (cfr. Messaggio del Governo al Gran Con- siglio 1985–1986 pag. 21). Questa riserva veniva delucidata anche in occasione dei dibattimenti parlamentari. La competenza di legi- ferare in materia di orari di apertura dei negozi veniva con la nuova legge delegata interamente ai comuni, senza alcuna limita- zione cantonale. In questo contesto i comuni erano liberi di vietare qualsiasi apertura o di stabilire invece determinati orari di aper- tura per gli esercizi necessari al mantenimento dell’offerta turi-
1/1 Freiheits- und Grundrechte PVG 2004 20 stica (Protocollo del Gran Consiglio del maggio 1985, pag. 152). Ne consegue che la tesi dell’autorità comunale, stando alla quale il di- vieto di tenere aperti i negozi durante le feste grandi si imporrebbe in applicazione della legislazione cantonale, si rivela manifesta- mente errata.
3. a) Il comune convenuto non si è dotato di una regola- mentazione propria sugli orari di apertura dei negozi ed in parti- colare in merito alla loro possibile apertura durante i giorni di ri- poso pubblici e le feste grandi. Unica disposizione comunale a questo riguardo è la decisione 24 marzo 2004 del municipio “di non autorizzate l’apertura ai negozi del paese durante la giornata del Venerdì Santo, 9 aprile 2004”. Per rientrare nelle competenze del municipio, lo scritto del 24 marzo 2004 dovrebbe essere un’or- dinanza d’esecuzione giusta l’art. 28 lett. 1a dello Statuto comu- nale. Non esistendo a livello comunale alcuna legge sull’apertura dei negozi e non essendo la questione regolamentata a livello can- tonale, lo scritto in oggetto non può però essere un provvedi- mento esecutivo, giacché sprovvisto di una qualsiasi base legale. Giusta l’art. 18 dello Statuto comunale, è all’assemblea comu- nale che spetta il compito di promulgare le leggi comunali. In as- senza di rispettive disposizioni comunali, forza è di costatare che la questione degli orari di apertura dei negozi nel comune in og- getto non è stata regolamentata. Per quanto è stato esposto nei considerandi che precedono, in assenza di un’esplicita base le- gale, il libero esercizio dell’attività economica dell’istante non po- teva essere limitato. Non essendo incorso in alcuna violazione di disposizioni legali, è evidente che al ricorrente non poteva neppure essere accollata una multa. U 04 58 Sentenza del 31 agosto 2004